Осуществляемые в нашей стране реформы направлены на образование социально-ориентированной рыночной экономики с преобладанием в ней предпринимательского способа хозяйствования. Непременным атрибутом такой экономики является конкурентная среда — наличие конкуренции между участниками экономических отношений, недопущение недобросовестной конкуренции, ограничение и вытеснение монополистической деятельности. Однако реформы, включая создание конкурентной среды, проходят сложно и противоречиво, что обусловлено рядом причин.
Прежде всего, реформы проводятся на базе бывшей административно-командной экономики, функционировавшей на прямо противоположных началах: конкуренция там не допускалась, а монополизм был объявлен официальной доктриной. К работе в условиях нормальной конкурентной рыночной экономики оказались не готовы ни хозяйствующие субъекты, ни кадры государственного аппарата. Поспешная, хаотичная, ориентированная не на экономическую и социальную эффективность, а на фискальные цели или удовлетворение интересов отдельных лиц (группы лиц) приватизация, грубые ошибки и просчеты в определении экономической роли современного Российского государства привели к резкому ослаблению системы государственного регулирования, в целом.
Вследствие указанных и других причин вся экономика России оказалась в глубоком затяжном кризисе. В недавно принятом документе «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране» подчеркнуто, что важнейшим условием кардинального оздоровления экономики служат повышение организующей роли государства в обеспечении эффективности производства, пресечение злоупотреблений монопольным положением, формирование и развитие конкурентной среды в сфере производства и обращения1. В начале 1999 г. обнародован утвержденный Правительством РФ план действий по реализации указанного выше документа.
Главным и, по сути, единственным средством проведения нашим государством новой стратегии в жизнь служат исходящие от него законы и подзаконные правовые акты. В нормативных правовых актах, в первую очередь, материализуются государственное регулирование, вообще, и конкуренция на товарных рынках, в частности, от их качества, во многом, зависят ход и результаты намеченных реформ.
Между тем, законодательство, опосредующее конкурентные рыночные отношения, пока еще далеко несовершенно. За непродолжительное время своего существования оно неоднократно менялось. До сих пор ведутся споры о том, что понимается под соответствующим рыночным законодательством, о его составе и месте в системе действующего российского законодательства, о том, какие государственные органы правомочны принимать относящиеся к рынку нормативные правовые акты, о пределах государственного вмешательства в рыночные, конкурентные отношения. Неоднозначно толкуются фигурирующие в этом законодательстве такие имеющие для него фундаментальное значение категории, как рыночная экономика, конкуренция, недобросовестная конкуренция и др.
Конкуренция на товарных рынках, конкурентоспособность российских товаров имеют не только внутригосударственное значение. Различные их аспекты важны также для установления и нормального развития международного сотрудничества в экономической сфере.
Теоретическое осмысление конкуренции, ее значения для функционирования и развития экономики началось с тех пор, как стал складываться товарный рынок. Особенно весом вклад в теорию конкуренции зарубежных ученых-экономистов и правоведов. У истоков этой теории стояли классики политэкономии: Дж.М.Кейнс, К.Маркс, Д.Рикардо, Л.Смит, Э.Чемберлен и др. Из современной зарубежной литературы выделяются работы таких ученых, как Э.Дж.Доллан, В.Е.Ковачич, Д.Е.Линдсей, В.Мунтяну, Э.Райхлин, С.Рейнолдс, Д.Росс, Ф.А.Хайек, Д.М.Шапиро, Ф.М.Шерер и др.
В России вопросы развития конкуренции, антимонопольной политики, ограничения монополистической деятельности длительное время оставались за пределами правового и экономического анализа. Обходили их своим вниманием ученые царской России, так как лишь в конце XIX — начале XX веков динамика отечественного народного хозяйства привела к появлению монополий и обострению конкуренции в производстве и обращении товаров. Однако, начавшееся теоретическое осмысление указанных явления1, как и сами они. были прерваны первой мировой войной и последовавшими за рей революциями.
Познание объекта и предмета потребовало привлечения к исследованию и изложению его результатов многочисленных источников отечественной и зарубежной экономической научной литературы, а также достижений юридической науки, прежде всего, относящихся к теории права и государства, конституционному, административному, гражданскому, предпринимательскому праву. Как следствие, работа выполнена на стыке экономики, государство и правоведения. Все основные государственно-правовые проблемы автор, в меру своих сил, стремился рассматривать во взаимосвязи со сходными экономическими проблемами. Акцент сделан на правовом регулировании, управленческом аспекте, в целом, на максимально полном использовании государством своих конституционных возможностей по правовому опосредованию конкурентных отношений на товарных рынках.
В результате анализа теоретических источников и практики на обсуждение жителей выносятся следующие основные положения, обладающие, по мнению диссертанта, элементами научной новизны:
обосновывается исходный для исследования тезис о том, что эффективное государственное регулирование конкуренции на товарных рынках — это обязательное условие успешного проведения экономических реформ, преодоления кризиса, создания социально-ориентированной рыночной экономики;
формулируется и доказывается на конкретных примерах положение о том, что государственное регулирование и правовые исследования происходящих в народном хозяйстве процессов невозможны без учета современных достижений и рекомендаций экономической науки, что, в свою очередь, предполагает унификацию используемого здесь понятийного аппарата. Качественное отличие правовых понятий, по сравнению с экономическими, состоит в их «привязанности» к потенциальному субъекту экономических отношений, с его правами, обязанностями и юридической ответственностью;
приводятся доводы о необходимости внесения уточнений и дополнений в легальные определения ряда понятий, имеющих решающее значение для государственного регулирования конкуренции на товарных рынках, в частности, взаимозаменяемых товаров, товарного рынка, конкуренции, недобросовестной конкуренции. Поставив трактовку товаров как взаимозаменяемых в прямую зависимость от субъективного усмотрения покупателей, а географических, продуктовых границ товарного рынка — от экономических возможностей покупателей приобрести товар на той или иной части территории страны, законодательство, тем самым, создало непреодолимые трудности в оценке конкурентной среды, поведения участников рыночных отношений как самими этими участниками — хозяйствующими субъектами, так и государственными органами, осуществляющими контроль за соблюдением антимонопольного законодательства;
сформулированы новые определения понятий конкуренции и недобросовестной конкуренции, усиливающие их нормативность и направленные на повышение их регулирующей роли в создании и поддержке конкурентной среды. В этой связи оспаривается получившее широкое распространение сочетание «конкуренции» с такими прилагательными, как «свободная», «честная» и т.и., а также обосновывается мнение о целесообразности изъять из официальной характеристики недобросовестной конкуренции нравственных оценочных категорий «добропорядочность», «разумность», «справедливость»;
аргументируется положение о том, что выделяемые в экономической литературе типы рынков (с точки зрения конкуренции на них) — чистой конкуренции, монополии, монополистической конкуренции, дуополии, олигополии и т.п. не поддаются адекватной юридической трактовке, прямому отражению и регулированию в текущем законодательстве из-за нечеткости, размытости классификационного критерия (мало, очень мало, много, очень много, множество и т.д. продавцов на рынке). Для государства иного регулирования пригодны лишь совершенно точные количественные показатели, поддающиеся объективной оценке, как это имеет место, например, в отношении юридической характеристики доминирующего положения хозяйствующих субъектов на рынке определенного товара, и исключающие субъективные оценки заинтересованных лиц;
на основе сравнительного исследования опыта различных государств доказывается вывод о том, что общемировой тенденцией развития законодательства, регулирующего конкурентные отношения на товарных рынках, является расширение круга общественных отношений, на которые распространяется его действие, наделение нормотворческими полномочиями строго определенных высших органов государственной власти, сближение, интернационализация законодательства различных государств, создание особого государственного органа по обеспечению соблюдения этого законодательства. В нашей стране, во избежание конфликтов, регулирование конкуренции на товарных рынках надлежит отнести к ведению Российской Федерации, что требует внесения дополнения в статью 71 Конституции РФ;
— доказывается положение о том, что действующее российское антимонопольное законодательство — наименование, состав, содержание — нуждаются в коренном обновлении. Рассредоточение его норм по многим федеральным законам и другим нормативным правовым актам делают законодательство труднообозримым и доступным. Обосновывается рекомендация о разработке и предлагается структура Федерального закона «О конкуренции на товарных рынках и ее государственном регулировании».
Нынешнюю российскую экономику обоснованно относят к переходной, она — прямая преемница командно-бюрократической экономики. Для нашего исследования особый интерес представляет рынок в этой экономике: был ли он вообще и имелась ли на нем конкуренция. Проанализировав высказанные по данному поводу различные точки зрения, диссертант приходит к выводу, что независимо от того, как трактовалась внедрявшаяся в российское общество научная модель социализма и какова была экономическая практика, конкуренция там отсутствовала, вследствие чего реформируемая ныне российская экономика в прежнем народном хозяйстве конкурентных корней не имеет.
Исследуются основные компоненты рыночной экономики: товары и товарные рынки как территория обращения товаров. По этим вопросам проанализированы взгляды экономистов и правоведов, а также вносившиеся за время экономических реформ изменения в законодательство и их причины. Критически оцениваются трактовка законодателем введенной в последние годы новой категории рыночной экономики — «взаимозаменяемые товары» и его переход в «измерении» пределов товарного рынка от административно- территориальных границ к границам географическим, продуктовым, никак не связанным с государственным и административно-территориальным устройством России, а требующим выявления «части территории страны», на которой товар обращается, фактически. Тем самым, созданы, практически, непреодолимые трудности в изучении конкурентной среды, выявлении доминирующего положения хозяйствующих субъектов на рынке товаров, фактов монополистической деятельности.
Действенное государственное регулирование конкуренции на товарных рынках предполагает глубокое и всестороннее знание, фактически, складывающейся на них ситуации. Особенно важным является раскрытие структуры рынка, с точки зрения взаимодействия (характера рыночных связей) между его участниками, находящего выражение в конкуренции субъектов рыночных отношений, в степени монополизации рынка как явлении, альтернативном конкуренции.
При исследовании конкуренции как объекта государственного регулирования используется метод сравнительно-правового познания: выясняется, как трактуется конкуренция в экономической литературе и как она отражается в законодательстве. Проанализировав многие точки зрения, диссертант приходит к выводу об ошибочности позиции ученых, усматривающих суть конкуренции в борьбе между товаропроизводителями за более выгодные условия производства и сбыта товаров на рынке. Сопровождать ее процесс подобным настроем, когда бы одни участники конкуренции побеждали, а другие терпели поражение, представляется противоречащим объективному содержанию рыночной экономики, — Назначение конкуренции состоит в обеспечении общего экономического роста в стране. Для достижения такой реальности конкуренция призвана служить тому, чтобы выступающие на рынке производители, продавцы могли уверенно, в спокойной обстановке проявить свои лучшие деловые качества, в спокойной обстановке проявить свои лучшие деловые качества, творческие способности, изобретательность и добиться обоснованного успеха в своей экономической деятельности.
Представление законодателя о конкуренции несколько раз менялось. Однако, остался не преодоленным существенный недостаток, выражающийся в отсутствии в ее трактовке нормативных начал. Статья 4 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» гласит: конкуренция — состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие -условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Законодатель, как видно, не дает ответа на главный вопрос: как хозяйствующим субъектам надлежит вести себя на рынке, каким правилам следовать при совершении тех или иных действий, чтобы не нарушать, а создавать и (или) поддерживать конкурентную среду. Очевидно, по этой причине понятие конкуренции не получило никакого развития непосредственно в тексте Закона, хотя последний назван ее именем — «О конкуренции…». Все содержание Закона раскрывается не в позитивном созидательном плане, не в том, как конкуренция может и должна влиять на повышение эффективности рынка, а в негативном, через антиподов конкуренции — монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, через закрепление в их определениях и последующее развертывание, показ механизма возможных проявлений этих антиподов конкуренции на рынке.
Опираясь на сделанные выше выводы о необходимости координации и корреляции юридических положений о конкуренции, монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, можно сформулировать следующее определение: конкуренция — это состязательность хозяйствующих субъектов, с соблюдением правил (норм) действующего законодательства и обычаев делового оборота, проводимая таким образом, что самостоятельные действия каждого из хозяйствующих субъектов лишают их возможности на соответствующем товарном рынке одностороннее воздействовать на общие условия обращения товаров и (или) получать преимущества в предпринимательской деятельности.
Исследована история возникновения и развития антимонопольного законодательства в мировой практике регулирования рыночных отношений, а также история его становления и развития в России. На основе изучения зарубежного опыта сформулированы выводы, имеющие, по мнению диссертанта, важное значение для настоящего и будущего нашего отечественного антимонопольного законодательства.
Во-первых, антимонопольное законодательство весьма динамично. Доминантой его обновления являются процессы, происходящие в экономике, на рынке. Государство воздействует на рынок таким образом, чтобы создать простор для развития конкурентных отношений и сдерживать, подавлять монополизм. Но при этом непременным остается правило: вмешательство в рыночные отношения, в том числе в конкуренцию на рынке, не может и не должно вести к снижению эффективности экономики страны, наносить ущерб отечественному производству и товарообороту.
Во-вторых, явно прослеживается тенденция к интеграции правотворческой деятельности в сфере антимонопольного законодательства в «руках» определенных государственных структур. Функции по изданию соответствующего законодательства (нормативных актов) все больше переходят от местных органов к центральным — в государствах унитарных — и от субъектов Федерации к федеральным органам — в государствах с федеративным государственным устройством.
В-третьих, в самом антимонопольном законодательстве дается толкование используемой в нем терминологии. Оставление данной проблемы без внимания приводит к снижению действенности антимонопольного законодательства, что, в конце концов, делает необходимым внесение в него соответствующих дополнений.
В-четвертых, реализация антимонопольного законодательства, рано или поздно, требует создания в стране особого государственного органа по обеспечению соблюдения этого законодательства и проведению его в жизнь.
В-пятых, на обеспечение реализации антимонопольного законодательства направляются усилия не только специально создаваемых для этого государственных органов, но и других, имеющих то или иное отношение к товарным рынкам, состоянию конкуренции и монополизации на них, решение единой общей задачи, естественно, предполагает координацию действий всех, кто привлекается к ее решению. В каждой из стран складываются свои формы и методы координации.
В-шестых, везде, где имеется антимонопольное законодательство, установлены строгие юридические санкции за его нарушение. Характерны здесь два момента: применяются, практически, все виды юридической ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая); сама ответственность, как правило, постоянно возрастает.
В-седьмых, отчетливо наблюдается тенденция к установлению в законодательстве различных государств единообразных норм права. Можно говорить об интернационализации антимонопольного законодательства, о наличии международного антимонопольного законодательства и международной антимонопольной политики. Это является отражением объективного процесса создания и функционирования межгосударственных рынков и рынка международного, тесно взаимосвязанных и постоянно взаимодействующих с национальными рынками, обусловленных необходимостью иметь единые стандарты поведения на указанных рынках.
Анализ отечественного антимонопольного законодательства, состав которого перечислен в статье 1-1 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», выявил ряд недостатков, устранение которых послужило бы улучшению качества этого законодательства.
Сопоставив высказанные в научной литературе различные точки зрения на классификацию многочисленных федеральных законов, содержащих положения антимонопольной направленности, и предложив свой подход к разрешению данной проблемы, можно сделать вывод: применение и использование норм о конкуренции, монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, включенных в различные федеральные законы, предполагает обязательную увязку этих норм с общими правилами антимонопольного регулирования, содержащимися в Законе «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Одновременно доказывается, что и сам Закон нуждается в улучшении: ни одна из приведенных в его наименовании юридических составляющих не соответствует в полной мере целеполаганию и содержанию Закона, а также регулируемым им общественным отношениям.
Тщательное изучение Конституции РФ, федеральных законов, правотворческой и правоприменительной практики показало, что функционирование единого экономического пространства и единого общероссийского рынка предполагает также наличие одного единственного «правотворца» в лице компетентных федеральных органов государственной власти. В стране не может существовать такая ситуация, чтобы в одних субъектах Российской Федерации или регионах, скажем, в Сибири, на Дальнем Востоке, на Северном Кавказе действовали одни правила на рынке, а в других — иные. Каждый вступающий на рынок, в любой его структуре, «точке» должен иметь возможность заранее получить информацию, а место последним — в нормативных правовых актах федерального уровня.
Логика исследования привела диссертанта к необходимости спрогнозировать будущее антимонопольного законодательства. Сделать такой прогноз достаточно сложно. Российский рынок и его отдельные структуры еще не приобрели необходимой устойчивости, на них нередко наблюдаются кризисные явления, для преодоления которых государством принимаются неординарные меры, в том числе связанные с ослаблением и даже ограничением конкуренции.
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ББК 67.401.21
П31
Рекомендовано к изданию кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте РФ и кафедрой административного и муниципального права МГСУ
Рецензенты:
А.Я. Берченко, доктор юридических наук, профессор,
В.И. Патрушев, доктор социологических наук, профессор,
П.И. Бабочкин, доктор философских наук, профессор.
Научный редактор и составитель: Доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой административного и муниципального права МГСУ А.И. Попов
В предлагаемом межвузовском сборнике показано, что стратегическая современная задача — укрепление российского государства, построение экономически и социально развитого общества. Сильное государство для нашей страны это, прежде всего, федерация, благодаря чему приостановлен распад ее субъектов. Но, как показывают исследования, успехи еще недостаточны, поскольку уровень жизни населения очень низок. Необходимым условием является наведение порядка в отношениях центрального и регионального уровней власти, во всей системе общественных отношений. Данное конфликтное поле необходимо минимизировать.
В сборнике представлены эффективные правовые формы, методы и средства стабилизации и развития политической, экономической и социальной сфер жизнедеятельности российского общества, совершенствования государственного управления в целом, реализации основных функций государства — демократической, социальной, федеративной и правовой, причем, в их взаимовлиянии.
ISBN 5-85085-597-1
© Московский государственный социальный университет, 2002
© Попов А.И., 2002
А.А.Клименков. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНКУРЕНЦИИ И ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВ РАЗВИТИЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА, стр.126-133
Подписано в печать 04.11.2002
Формат 60×84 1/16
Тираж 500 экз.
Печ.л. 15,9 Зак.№ 487
Издательство Московской гуманитарно-социальной академии
11395, Москва, ул. Юности, 5/1